Paragraaf 7: Grondbeleid

Meerjarenperspectief grondbedrijf

Voorafgaand aan de begroting 2026 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2025’ besproken. In het voorstel wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald. Het grondbedrijf bestaat uit meer dan de vastgestelde grondexploitaties. Er zijn en worden strategische aankopen verricht en grote gebiedsontwikkelingen worden door de gemeente ter hand genomen, zoals Spoorkwartier en De Nieuwe Held.

Om een doorzicht te geven voor de begroting 2026 wordt een financieel meerjarenbeeld gegeven van de vastgestelde grondexploitaties, de nog vast te stellen grondexploitaties en de strategische grondposities en verwervingen. Een meerjarig perspectief geeft transparantie over de gehele grondportefeuille zodat het bestuur stevige handvatten heeft om weloverwogen beslissingen te kunnen nemen.

Categorieën gronden grondbedrijf
In de regelgeving van het BBV worden gronden in verschillende categorieën onderverdeeld. Deze categorieën hebben ieder een andere grondslag waarop ze worden gewaardeerd. De belangrijkste categorieën zijn:

• Voorraad - Bouwgrond in exploitatie (BIE-gronden). Onder deze categorie vallen door de raad vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties. De boekwaarde op deze complexen per 1-1-2025 bedraagt afgerond 131 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 108 miljoen euro;
• Voorraad – Slotgecalculeerde projecten (inactieve BIE-gronden) . Onder deze categorie vallen projecten die nagenoeg gereed zijn, 95% van de kosten en opbrengsten zijn gemaakt. De verwerking van de resterende 5% geschiedt op basis van aannames. De boekwaarde op deze complexen per 1-1-2025 bedraagt afgerond 2 miljoen euro;
• Materiële Vaste Activa (MVA) - nog te ontwikkelen gronden. Dit zijn de strategische grondposities en opstallen die aangekocht zijn voor nieuwe gebiedsontwikkelingen, bijvoorbeeld De Nieuwe Held, Spoorkwartier, De Suikerzijde en Stadshavens. De boekwaarde per 1-1-2025 bedraagt afgerond 98 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 25 miljoen euro. Een deel van het vastgoed is verworven door middel van de Grondbankverordening. De Suikerzijde en Stadshavens zijn bijzonder omdat hiervoor wel inmiddels actieve grondexploitaties zijn opgesteld die door de betreffende BV’s worden ontwikkeld. De gronden worden gefaseerd overgedragen van de gemeente naar de BV’s;
• MVA - In erfpacht of anderszins uitgegeven gronden. De boekwaarde per 1-1-2025 bedraagt afgerond 32 miljoen euro;
• MVA- Verhuurde kavels. De boekwaarde bedraagt per 1-1-2025 afgerond 10 miljoen euro;
• IMVA – voorbereidingskredieten. Dit zijn in- en externe plankosten of beheermaatregelen voor het strategisch bezit van het grondbedrijf, waarbij verwacht wordt dat er binnen vijf jaar een grondexploitatie opgesteld wordt. De boekwaarde bedraagt afgerond 8 miljoen euro per 1-1-2025.
  

De totale boekwaarde van het grondbedrijf bedraagt afgerond 328 miljoen euro. Hiertegenover zijn al middelen beschikbaar gesteld door het treffen van voorzieningen, voor in totaal afgerond 145 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt (boekwaarde minus voorziening) afgerond 183 miljoen euro. Dit zijn investeringen die terugverdiend moeten worden met toekomstige grondopbrengsten (en bijdragen). In onderstaande grafiek worden de categorieën gronden weergegeven naar hoogte totaal netto boekwaarde. Uit onderstaande grafiek blijkt dat de categorie Nog te ontwikkelen gronden de hoogste netto boekwaarde heeft. In deze categorie is behoorlijk geïnvesteerd (onder andere in grondposities), deze investeringen moeten door middel van de gebiedsontwikkelingen terugverdiend worden.

Percentage boekwaarde naar categorie gronden

Bouwgrond in Exploitatie, de vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties
De grondexploitaties zijn voor de begroting 2026 herzien. Voorafgaand aan de begroting 2026 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2025’ besproken. In dat raadsvoorstel is per project een beschrijving van de voortgang en de verwachte belangrijkste ontwikkelingen voor het jaar 2025 opgenomen.

Naast de herzieningen van de bestaande grondexploitaties is voorafgaand aan de begroting de grondexploitatie Eemspoort aangeboden aan de gemeenteraad om slot te calculeren. De financiële resultaten zullen in de jaarrekening 2025 worden verwerkt. Ook zijn er twee nieuwe grondexploitaties bijgekomen: HS-kavel Meerstad-Noord en de grondexploitatie locaties Bornholmstraat en Winschoterweg voor Herhuisvesting Veiligheidsregio Groningen (VRG).

Bij de herzieningen 2025 zijn de boekwaarden per 1 januari 2025 als uitgangspunt genomen en zijn recente ontwikkelingen herijkt. In onderstaand tabel worden de verwachte financiële resultaten per grondexploitatie weergegeven op Eindwaarde (EW) en op Contante Waarde (CW). De raad heeft de afgelopen decennia middelen in de vorm van verliesvoorzieningen beschikbaar gesteld voor verwachte tekorten in negatieve grondexploitaties. Bij actualisaties en herzieningen van de grondexploitaties worden de reeds getroffen voorzieningen getoetst aan de herijkte resultaten van de grondexploitaties. Verliesvoorzieningen worden getroffen op het resultaat op contante waarde.

Het saldo aan verliesvoorzieningen van de negatieve grondexploitaties bedroeg 108,2 miljoen euro per 1 januari 2025. De benodigde verliesvoorzieningen na herzieningen van deze grondexploitaties bedragen 109,3 miljoen euro. Het verschil tussen de beschikbare en benodigde verliesvoorzieningen is 1,1 miljoen euro. In hoofdlijn wordt dit verklaart door:

• Een positieve mutatie op VVZ van 0,8 miljoen euro op de Grondexploitatie Ciboga komt door de financiële vertaling van overeengekomen 50%-50% verdeling aan extra grondopbrengsten blok 13 - Oosterhamrikkade, min de verwerking van het tarief van de hogere stortkosten.
• Een negatieve mutatie op VVZ van 1,3 miljoen euro op de grondexploitatie Oosterhamrikzone komt door een stijging van kosten woonrijpmaken als gevolg van nieuwe ramingen herinrichting openbaar gebied.
• Een positieve mutatie op VVZ van 0,5 miljoen euro op de grondexploitatie Roodehaan komt door aanpassing grondopbrengst conform laatste grondprijsbrief 01-01-2025.
• Een negatieve mutatie op VVZ van 1,2 miljoen euro op GREX Europapark komt door het afboeken van de skivijver locatie als ontwikkellocatie op grond van de visie doorontwikkeling Europapark.
  

 
De positieve grondexploitaties laten bij de herzieningen 2025 een mutatie van circa 0,7 miljoen euro op het verwachte resultaat zien waarvan circa 0,3 miljoen aan nieuwe grondexploitaties. Op totaal van de grondexploitaties geven zowel verslechteringen als verbeteringen per saldo een negatief effect op netto contante waarde van -0,4 miljoen euro.

Bij de jaarrekening 2025 worden de grondexploitaties geactualiseerd (technisch herzien) om een juiste waardering per ultimo boekjaar te verkrijgen. Deze actualisatie leidt tot een daadwerkelijke mutatie in de verliesvoorzieningen. Deze kan afwijken van het bedrag zoals nu berekend. Het bedrag dat uiteindelijke ten bate/laste van de bestemmingsreserve Grondzaken komt, valt mogelijk anders uit als op andere onderdelen van het grondbedrijf voordelen behaald worden.

Cashflow verloop
In een grondexploitatie gaan de kosten voor de opbrengsten uit. Eerst worden er investeringen gedaan in verwerving, planvorming en bouw- en woonrijpmaken, daarna komen bij verkoop de grondopbrengsten. Dit heeft een risico, immers de gemaakte kosten moeten in de nabije (onzekere) toekomst terugverdiend worden. In spreektaal wordt dit vaak een badkuipmodel genoemd, omdat de vorm van de cashflow op een badkuip lijkt. Hoe dieper de badkuip hoe hoger het risico. Tegenover deze risico’s staan de getroffen voorzieningen en benodigde weerstandsvermogen. De herziene grondexploitaties voor de begroting 2026 zijn geconsolideerd tot één model. Onderstaand tabel geeft hier de cashflow van weer.

Cashflow herziene grondexploitaties

De totale boekwaarde (het geïnvesteerd vermogen) van de vastgestelde grondexploitaties bedraagt per 1 januari 2025 afgerond 132 miljoen euro (zie ontwikkeling lijn “cumulatief”). Een aantal grondexploitaties hebben nog een relatief korte looptijd. Anderen, zoals Zernike Campus, Europapark, Oosterhamrikzone en Westpoort fase 1, hebben nog een lange looptijd waarin de grondopbrengsten gegenereerd moeten worden. Een belangrijk deel van de boekwaarde kan de komende jaren niet goedgemaakt worden met grondopbrengsten. Voor de verliesgevende grondexploitaties moeten na de herzieningen verliesvoorzieningen getroffen worden van ad. 109 miljoen euro. De positieve grondexploitaties hebben een winstverwachting van circa 10 miljoen euro. De tussentijdse winstnemingen worden jaarlijks middels de voorgeschreven Percentage of Completion methode (PoC) berekend.

Inactieve BIE-gronden, slotgecalculeerde projecten
In de categorie Slotgecalculeerde projecten staan projecten die nagenoeg gereed zijn, 95 % van de kosten en opbrengsten zijn gemaakt. De verwerking van de resterende 5% geschiedt op basis van aannames. Voor investeringsprojecten geldt dat 95% van de kosten moet zijn gerealiseerd en dat zekerheid is over de definitieve omvang van subsidies.

Bij de jaarrekening 2024 is de laatste stand van zaken van de slotgecalculeerde projecten vermeld. De grondexploitatie Eemspoort is in 2025 gepresenteerd aan de gemeenteraad om slot te calculeren. De financiële resultaten van de slotcalculatie worden in de jaarrekening van 2025 verwerkt. Daarnaast zijn er geen tussentijdse wijzigingen te melden.

MVA- nog te ontwikkelen gronden
De nog vast te stellen grondexploitaties
De gemeente staat voor een forse opgave voor wonen en werken. Om deze opgave in te vullen wordt aan verschillende gebiedsontwikkelingen gewerkt. In onderstaande tabel staan de grondexploitaties waarvan verwacht wordt dat deze in de komende jaren aan de raad ter vaststelling wordt aangeboden.

 
Voor het meerjarenbeeld zijn van de belangrijkste ontwikkelingen indicatieve grondexploitaties opgesteld. Deze grondexploitaties hebben geen status en zullen wijzigen. Richting vaststelling van de separate plannen worden deze plannen verder uitgewerkt. De conceptresultaten laten zien dat de nieuwe grondexploitaties niet allemaal sluitend gepresenteerd kunnen worden aan de gemeenteraad. Wel lijken deze tekorten gedekt te kunnen worden uit de voorzieningen die getroffen zijn voor de afwaardering van het vastgoed dat ingebracht zal worden in de grondexploitaties of door bijdragen vanuit het SIF en subsidies. Pas bij vaststelling door de raad gaan deze gebiedsontwikkelingen in exploitatie.

Hieronder volgt voor de grootste nog vast te stellen grondexploitaties een beschrijving van de voortgang en de verwachte belangrijkste ontwikkelingen voor het jaar 2025.

Spoorkwartier
De opgave voor het Spoorkwartier is een gemengd stedelijk gebied te creëren die recht doet aan de centrale ligging, afstand tot de binnenstad, de potentie van de locatie en de kwaliteiten van de omliggende stadswijken. Het Spoorkwartier is de verbindende schakel tussen de binnenstad en de Rivierenbuurt en de werklocatie Martini Trade Park.

De planvorming voor het Spoorkwartier is volop in ontwikkeling. De partnerselectie is in de zomer van 2025 opgestart, deze richt zich op de ontwikkeling van de eerste twee delen binnen het Spoorkwartier. Naar verwachting wordt begin 2026 de grondexploitatie vastgesteld.

De Nieuwe Held
De gemeente Groningen en de Groningen Projecten CV hebben op 29 februari 2024 een akkoord op hoofdlijnen ondertekend. Dit akkoord werd bereikt, na jarenlange gesprekken vanaf de vaststelling van het bestemmingsplan de Held III in 2009. Oorspronkelijk zou Groningen Projecten CV zelf alle 1.600 woningen gaan ontwikkelen. In het akkoord op hoofdlijnen is afgesproken dat de gemeente nu de regie neemt in deze ontwikkeling, met als ambitie 1.850 woningen te bouwen in een meer gedifferentieerd programma, waaronder 30% sociale en 20% betaalbare woningbouw. De gemeente zal daartoe voor De Nieuwe Held een nieuw stedenbouwkundig ontwerp laten opstellen en de benodigde ruimtelijke procedures opstarten. De gemeentelijke voorbereidingskosten nemen hierdoor toe.
In de begroting 2026 is een aanvullend voorbereidingskrediet van 1,5 miljoen euro opgenomen. Deze kosten worden later opgenomen in de grondexploitatie, die bij de vaststelling van het ruimtelijke ontwerp, aan de gemeenteraad wordt voorgelegd.

De concept grondexploitaties zijn geconsolideerd en in onderstaand grafiek wordt de cashflow weergegeven. Hieruit blijkt dat wij verwachten dat de kosten niet volledig gedekt kunnen worden uit de grondopbrengsten. Hiervoor zullen dan ook aanvullende financiële middelen gevonden moeten worden.

Cashflow nog vast te stellen grondexploitaties

Strategische eigendommen en verwervingen
Een belangrijk deel van de strategische eigendommen, met een boekwaarde van ongeveer 98 miljoen (per 1-1-2025), zal binnen enkele jaren vanuit de materiële vaste activa ingebracht worden in de vast te stellen grondexploitaties (Spoorkwartier, De Nieuwe Held, etc.) of in bovenwijkse voorzieningen. Naast het inbrengen in grondexploitaties wordt het overig bezit om strategische redenen in eigendom gehouden, maar ook gedeeltelijk afgestoten. Om de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente te kunnen realiseren wordt ook de komende jaren situationeel grondbeleid ingezet. Ook nu met de onzekerheid in de markt is het van belang om anticyclisch te investeren. Het grondbedrijf wordt daarbij niet alleen ingezet voor woningbouw en bedrijventerreinen, maar ook steeds meer voor de energietransitie en als instrument om ingewikkelde vastgoedontwikkelingen op gang te brengen.

Grondbank
In de omgevingsvisie 'Levende Ruimte ' wordt een groot aantal opgaven benoemd. Hiervoor is het nodig om vastgoed te verwerven om tot realisatie van deze doelen te komen. Met de grondbankverordening is het college bevoegd om strategische verwervingen te realiseren, uiteraard met rapportageplicht aan de gemeenteraad, zo nodig achteraf. Hierbij geldt dat de grondbank een plafond (een kredietruimte) kent van netto 80 miljoen euro. Momenteel (per 1-7-2025) bedraagt de boekwaarde in de grondbank 72,78 miljoen euro, hiertegenover is een verliesvoorziening getroffen van 13,90 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt 58,88 miljoen euro per medio 2025. Er resteert derhalve circa 21,12 miljoen euro kredietruimte binnen de grondbank.

Zoals hiervoor reeds vermeld wordt een aantal ontwikkelingen de komende jaren in exploitatie genomen. Verwervingen waarvan verwacht wordt dat deze binnenkort kunnen worden overgeheveld zijn bijvoorbeeld de Spoorkwartier en aan de Parkweg. Geschat wordt dat daarmee de kredietruimte van de Grondbank met circa 13 miljoen wordt vergroot.

Structureel budget exploitatielasten en afwaardering strategische eigendommen
Voor de komende jaren is een inschatting gemaakt van het benodigde budget voor de exploitatielasten en afwaardering van de huidige en verwachte toekomstige eigendomspositie. De benodigde ruimte voor uitvoering van het situationeel grondbeleid is afhankelijk van de mate waarin het bestuur door middel van eigendom sturend wil zijn bij gebiedsontwikkelingen. Deze sturing en grip is vooral van belang bij ontwikkelingen die niet zonder meer door de markt opgepakt worden. Maar ook wanneer het bestuur de voortgang van ontwikkelingen wil bevorderen. Vastgoedpartijen hebben namelijk niet altijd belang bij een snelle ontwikkeling van hun locaties. Soms is wachten financieel interessanter en komen ontwikkelingen niet op gang. Dit gaat ten koste van huisvesting van inwoners en bevordering van de werkgelegenheid, maar ook de energietransitie kan hierdoor vertraging oplopen. Een actief grondbeleid kan deze beleidsdoelen ondersteunen.

Jaarlijks wordt 2,5 miljoen euro voor het tekort op de exploitatie van strategische eigendommen en nieuwe verwervingen opgenomen in de begroting. Hiertegenover staat een taakstellende opbrengst binnen grondzaken. Op basis van de inventarisatie van toekomstige ontwikkelzones is een indicatie gemaakt van de potentiële verwervingen door de gemeente. Gemiddeld genomen wordt verwacht bij de uitvoering van het vastgestelde situationele grondbeleid zo’n 1,5 - 2,0 miljoen euro per jaar nodig te hebben, voor het afwaarderen van aankopen en de uitzetting van exploitatielasten. Dit bedrag zal van jaar tot jaar fluctueren afhankelijk van de kansen in de markt en gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Om invulling te kunnen blijven geven aan het situationele grondbeleid en daadkrachtige handelingssnelheid is het, naast de grondbankverordening, nodig financiële middelen beschikbaar te hebben. Tezamen met de lasten van het huidige bezit blijft daarmee het jaarlijks benodigd budget rond de 2,5 miljoen euro.

Kredieten Grondbedrijf
Voorafgaand aan de begroting 2026 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2025’ besproken. Hierin wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald, en worden de kredieten herzien. Voor de uitvoering van deze grondexploitaties is een verhoging van de kredieten met totaal 11,19 miljoen euro becijferd.

Voor het strategisch bezit van het grondbedrijf is het noodzakelijk om enkele voorbereidingskredieten vast te stellen. Het gaat dan om in- en externe plankosten, maar soms ook om beheermaatregelen. In bepaalde omstandigheden is het namelijk bijvoorbeeld niet meer verantwoord om het verworven vastgoed in stand te houden. In die gevallen zal tot sloop overgegaan worden. Wij streven ernaar om zoveel mogelijk eens per jaar nieuwe kredieten vast te stellen voor deze werkzaamheden. Deze nieuwe en gewijzigde kredieten worden voorafgaand aan de begroting 2026 met het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2025’ in de raad geagendeerd. Er is een ophoging van de voorbereidingskredieten met totaal 1,75 miljoen euro benodigd.